Územní plánování v návrhu rekodifikace stavebního práva – Díl IV.
- Vymezení zastavěného území
Drobnou revizí prošlo rovněž vymezení zastavěného území obce. To lze v poměrech současné právní úpravy provést třemi způsoby: v rámci územního plánu; samostatným postupem podle § 59 a 60 StavZ ve formě opatření obecné povahy; za zastavěné území považovat intravilán, tj. zastavěnou část obce vymezenou k 1. 9. 1966 a vyznačenou v mapách evidence nemovitostí[31]. V NStavZ třetí možnost odpadá. Zastavěné území bude třeba vymezit buď v územním plánu nebo samostatným postupem podle § 119 a násl. NStavZ, přičemž pořizovatel bude pochopitelně nadále vycházet z intravilánu. V obou případech bude vymezení zastavěného území obce zveřejněno v NGÚP, čímž bude veřejnosti usnadněna orientace a odstraněn stav, kdy je nucena intravilán zjišťovat ze starých map přístupných na krajských úřadech.
Proces pořízení vymezení zastavěného území se liší od StavZ pouze minimálně. Významnější změna souvisí s upuštěním od možnosti dotčených vlastníků podávat proti návrhu vymezení zastavěného území námitky a jejich nahrazením připomínkami, které může uplatnit každý, a to do třiceti dnů ode dne vyvěšení veřejné vyhlášky, jíž se návrh oznamuje.
Vymezení zastavěného území je nadále vydáváno ve formě opatření obecné povahy. Orgánem příslušným pro jeho vydání však nadále není rada obce, nýbrž úřad územního plánování, kterým bude obecní úřad obce s rozšířenou působností.
Území, které není zahrnuto do zastavěného území nebo do zastavitelné plochy, NStavZ nadále označuje jako území nezastavěné. Stávající § 18 odst. 5 StavZ téměř doslovně přebírá § 122 NStavZ s tím, že na rozdíl od StavZ lze v nezastavěném území povolovat stavby pro veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, přípojky a účelové komunikace i v rozporu s jeho charakterem, což je pochopitelné, neboť uvedené stavby nikdy nemohou být v souladu s charakterem nezastavěného území (volné krajiny). Jedná se tak víceméně o napravení legislativní chyby zákonodárce. Ostatní stavby (pro lesnictví, zemědělství, vodní hospodářství etc.) nadále v souladu s charakterem území být musí.
- Územní opatření
Úprava územních opatření o stavební uzávěře a asanaci území navazuje na StavZ. Územní opatření o stavební uzávěře, kterým se omezuje nebo zakazuje stavební činnost, bude možné nově vydat maximálně na dobu šesti let. NStavZ rovněž konkretizuje obsahové náležitosti obou opatření. Účel obou územních opatření i podmínky jejich vydání zůstaly zachovány. NStavZ pouze konkretizuje jejich obsahové náležitosti (srov. § 124 a 126 NStavZ).
Jistou změnu zaznamenal proces jejich vydání, který je nově jednotný pro obě opatření. Návrh opatření připravuje pořizovatel (z moci úřední nebo podnětu obce/kraje), který jej zveřejní v NGÚP a písemně projedná s dotčenými orgány, jež mohou uplatnit svá stanoviska, a příslušnou obcí/krajem, které mohou uplatnit připomínky. Připomínky může uplatnit rovněž veřejnost. NStavZ tak upouští od institutu námitek, které proti opatření mohou podle současné právní úpravy uplatnit jen vlastníci nemovitostí, jejichž práva mohou být opatřením dotčena (blíže srov. § 172 odst. 5 SŘ), zástupce veřejnosti a další osoby, o nichž tak stanoví zvláštní právní předpis.
NStavZ zachovává pro opatření formu opatření obecné povahy. Mění se nicméně orgán příslušný k jeho vydání, kterým je nově namísto rady obce/kraje úřad územního plánování, jímž bude v závislosti na území, pro které je územní opatření vydáváno, obecní úřad obce s rozšířenou působností, krajský úřad nebo Nejvyšší stavební úřad. Tytéž úřady budou příslušné rovněž pro udělení výjimky z územního opatření o stavební uzávěře. Vydané územní opatření pořizovatel vloží do NGÚP.
- Plánovací smlouvy
Významnou novinku představuje nová úprava plánovacích smluv. Stávající stavební zákon pojednává o plánovací smlouvě výslovně pouze v kontextu pořizování regulačního plánu na žádost, jehož vydání může obec nebo kraj podmínit jejím uzavřením (§ 66 odst. 1 StavZ). Legálně plánovací smlouvu definuje jako smlouvu o „spoluúčasti žadatele na vybudování nové nebo na úpravách stávající veřejné infrastruktury“. Judikatura Nejvyššího správního soudu nicméně za plánovací smlouvu považuje rovněž smlouvu s příslušnými vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury ve smyslu § 86 odst. 2 písm. d) StavZ: „Plánovací smlouva je soukromoprávním institutem, jehož účelem je upravit vztahy mezi žadatelem o vydání regulačního plánu či územního rozhodnutí a obcí (krajem) související s plánovanou realizací výstavby, která je podmíněna vybudováním zejména veřejné dopravní a technické infrastruktury.“[32] Ti ovšem nebudou přímo stranou plánovací smlouvy, tou bude jen investor a obec/kraj. S ostatními vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury si investor její rozšíření sjednává samostatnou dohodou, která bude přílohou plánovací smlouvy. Obec v plánovací smlouvě bude jednak „stvrzovat“ skutečnost, že investor s ostatními vlastníky uzavřel smlouvy o příslušné části veřejné infrastruktury a jednak souhlasit s rozvojem území podle těchto smluv[33]. V každém případě lze shrnout, že podle současné právní úpravy je plánovací smlouva soukromoprávním institutem, smlouvou, kterou obec/kraj uzavírá s investorem v samostatné působnosti a jejímž předmětem je úprava vztahů, které souvisí s vybudováním nové, resp. rozšířením stávající, veřejné dopravní a technické infrastruktury, jako podmínky pro realizace stavebního záměru investora.
NStavZ toto pojetí mění. Předně plánovací smlouvu nadále nepovažuje za soukromoprávní institut, nýbrž za veřejnoprávní smlouvu (doktrinálně označovanou jako smlouvu subordinační) ve smyslu § 159 a násl. SŘ, tzn. za dvoustranný nebo vícestranný úkon, nicméně zároveň připouští, aby obsahovala rovněž úpravu práv a povinností osob v oblasti soukromého práva. Jejich režim tak budou upravovat primárně normy správního práva se všemi důsledky z toho plynoucími (požadavek souladu s veřejným zájmem, posuzování smlouvy podle skutečného obsahu, požadavek písemné formy, pravidla pro změnu obsahu veřejnoprávní smlouvy, požadavek dostát základním pravidlům činnosti správních orgánů apod.[34]). Rozdílné budou rovněž důsledky rozporu plánovací smlouvy se zákonem, neboť na rozdíl od smlouvy soukromého práva se na nezákonné ujednání veřejnoprávní smlouvy hledí jako na nezákonný správní akt. Specifický bude rovněž režim řešení sporů z plánovacích smluv, k jejichž rozhodování bude příslušný Nejvyšší stavební úřad (§ 132 NStavZ ve spojení s § 169 SŘ). Na obecný výklad o veřejnoprávních smlouvách zde není místo, důsledky změny povahy plánovací smlouvy jsou nicméně z výše uvedeného zřejmé.
Revizí prošel rovněž obsah plánovací smlouvy. Pravidelnou součástí plánovacích smluv je podle současné právní úpravy dluh investora vybudovat potřebnou veřejnou infrastrukturu a jemu odpovídající pohledávka na její následné převzetí obcí a umožnění investorovi napojení na stávající technickou infrasturkturu, povinnost investora zaplatit příspěvku obci na rozvoj stávající veřejné infrastruktury, vybudování/rozšíření mateřské školy, výsadba zeleně apod. Předmětem plánovací smlouvy je tak zjednodušeně řečeno právě jen a pouze veřejná infrastruktura, jejíž vybudování podmiňuje realizaci stavebního záměru investora, jenž můžeme považovat za předmět nepřímý. Obec nicméně nemá příliš prostředků, jak usnadnit investorovi realizaci stavebního záměru, byť by byla pro obec přínosná nikoliv pouze z důvodu příspěvků, k jejichž úhradě se investor v plánovací smlouvě zavázal. Z praxe jsou známy případy, kdy snaha umožnit investorovi realizovat jeho záměr vedla dokonce k trestnímu stíhání. Jeden příklad za všechny představuje smlouva o spolupráci uzavřená mezi obcí Černolice u Prahy a investorem, na jejímž základě se obec zavázala změnit územní plán dle sjednaného požadavku investora. Po změně územního plánu bylo zahájeno trestní stíhání zastupitelů, kteří o uzavření smlouvy s investorem rozhodli. Ministerstvo vnitra podalo k obdobné praxi výklad. V něm mimo jiné kritizuje, aby se obce obdobným způsobem smluvně zavazovaly de facto k tomu, jakým způsobem budou vykonávat vrchnostenskou správu. S ohledem na popsaný incident není v praxi výjimečné, že zejména nově zvolení zastupitelé mají strach vyslovit usnesením souhlas často i s plánovací smlouvou, na jejímž základě se obec zaváže pouze k převzetí nově vybudované veřejné infrastruktury. Natož pak například se smlouvou, ve které se obec zaváže nebrojit proti stavebnímu záměru v územním řízení opravnými prostředky, ačkoliv byl takový postup ve vyjádření Ministerstva vnitra ke kauze Černolic stejně tak v právní doktríně aprobován, neboť v územním řízení obec již nevystupuje v mocenské pozici. Příčina takového stavu tkví nejen v „odstrašujícím příkladu“ z Černolic u Prahy, ale rovněž v absolutní nedostatečnosti zákonné úpravy, která institut plánovací smlouvy víceméně neupravuje. NStavZ tento stav mění a vedle charakteru plánovací smlouvy, jejího uzavírání a přezkumu, rovněž výslovně stanovuje, k čemu se obec plánovací smlouvou může zavázat.
Dluhy obce vzniklé ze závazku založeného plánovací smlouvou zákon rozděluje do dvou kategorií.
První upravuje povinnosti, k nimž se obec může zavázat v oblasti veřejného práva (z části se dotýkající výkonu vrchnostenské správy). Kromě obecné povinnosti jako je poskytnutí součinnosti stavebníkovi při uskutečnění záměru (jíž můžeme zařadit do obou kategorií) se obec může zavázat rovněž k učinění veškerých kroků k vydání ÚPD, nelze-li bez ní stavební záměr uskutečnit. Dále po sjednanou dobu nezměnit ÚPD, resp. neučinit jiný obdobný úkon, který by uskutečnění stavebního záměru stavebníka znemožnil. Do zákona byly promítnuty rovněž doktrinální závěry učiněné k StavZ, o nichž byla řeč výše, sice možnost obce zavázat se neuplatňovat ve správních nebo soudních řízeních týkajících se předmětného stavebního záměru návrhy, vyjádření a opravné prostředky, které by byly v rozporu s obsahem plánovací smlouvy.
Druhou kategorii představují dluhy soukromoprávní povahy. Ty se neliší od stávající praxe uzavíraní plánovacích smluv. Obec se může zavázat nezatížit nebo nezcizit pozemky a stavby potřebné k realizaci stavebního záměru; podílet se na přípravě, výstavbě nebo financování veřejné infrastruktury; převzít zhotovenou stavbu do svého vlastnictví; učinit jiné právní jednání v oblasti soukromého práva.
Rovněž potenciální povinnosti stavebníka reflektují zavedenou praxi. Stavebník se může zavázat k účasti na výstavbě veřejné infrastruktury; k převzetí nákladů na výstavbu veřejné infrastruktury; k účasti na asanaci území; k účasti na narovnání majetkových vztahů v území; k poskytnutí peněžního nebo věcného plnění (například ve formě nově vybudovaných bytových jednotek) za zhodnocení pozemku vydáním ÚPD.
S jistým zjednodušením bychom tak mohli uzavřít, že plánovací smlouva podle NStavZ nemá sloužit izolovaně pouze k úpravě vztahů souvisejících s novou veřejnou infrastrukturou, jejímž vybudováním je podmíněna realizace stavebního záměru investora, ale umožní obci více se zapojit do realizace samotného stavebního záměru, jehož uskutečnění bude moci investorovi bez rizika trestního nebo jiného postihu zastupitelů usnadnit.
- Náhrady za změnu v území
Úprava náhrady za změnu v území téměř doslovně přebírá ustanovení § 102 StavZ. NStavZ nově zahrnuje do kategorie osob oprávněných žádat o náhradu za změnu v území rovněž osobu, která má jiné věcné právo k pozemku nebo stavbě dotčených změnou (bude se jednat např. o stavebníka oprávněného z práva stavby). Druhou novinkou je naturální náhrada škody vzniklé oprávněné osobě ve formě jiného pozemku nebo stavby, které obec (kraj) může na základě dohody oprávněné osobě poskytnout. Naturální i relutární náhradu vzniklé škody lze kombinovat. Obec (kraj) tak může poskytnou za znehodnocenou nemovitou věc poskytnou například jiný pozemek a rozdíl mezi jeho hodnotou a oprávněné osobě vzniklou škodou dorovnat náhradou peněžní.
- Závěr
Jak je patrné, NStavZ dramatické změny v oblasti územního plánovaní nepřináší. Část třetí do značné míry vychází ze stávající právní úpravy. Některé instituty jsou zavedeny nově, jiné byly s ohledem na koncepci NStavZ zrušeny (např. územní rozhodnutí) a řada dalších byla dle požadavků stavební praxe rozpracována (např. plánovací smlouvy). Cílem tohoto článku bylo podat, pokud možno komplexní výklad, který postihne základní změny v právní úpravě územního plánování, jak je navrhována NStavZ. Autoři se snažili omezit své hodnotové soudy na minimum a zaměřit se pouze na deskripci změn, které NStavZ přináší. Jak se úprava územního plánování promění během legislativního procesu je ve hvězdách. Doufáme nicméně, že navrhované úpravy NStavZ budou promyšlené v kontextu celé části třetí a konečně i celého NStavZ, aby nedocházelo k rozbití navržené koncepce, jež by mělo za následek její nefunkčnost.
[31] Fialová, E. in Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. vydání. Praha C. H. Beck, 2018, 1216 s. 329
[32] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017-102
[33] POLEŠÁKOVÁ, M., Plánovací smlouva, Urbanismus a rozvoj území, ročník XII, číslo 3/2009, s. 20
[34] V podrobnostech srov. Staša, J. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, 599, s. 168