Územní plánování v návrhu rekodifikace stavebního práva – Díl II.
- Obecná a společná ustanovení o územním plánování
4.1.Oprávněný investor
Oprávněný investor je v § 42 NStavZ vymezen totožně jako v § 23a StavZ jako vlastník, správce nebo provozovatel veřejné dopravní nebo veřejné technické infrastruktury. Rovněž oprávnění oprávněného investora být vyrozuměn o projednávání návrhů územně plánovací dokumentace zůstává zachováno. Seznam oprávněných investorů ovšem nadále nebude vést krajský úřad, ale nově Nejvyšší stavební úřad, který zaznamená oprávněného investora do 14 dnů ode dne obdržení úplné žádosti. Seznam oprávněných investorů, který zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup v národním geoportálu územního plánování (dále jen „NGÚP“). Cílem této změny je, aby byl seznam oprávněných investorů dostupný pro území celé České republiky na jednom místě, nikoliv pro každý kraj zvlášť, jako je tomu dnes.
4.2.Zveřejňování písemností při pořizování územně plánovací dokumentace
NStavZ doplňuje stávající úpravu a vedle možnosti seznámit se s dokumenty souvisejícími s pořizováním územně plánovací dokumentace, resp. zpráv o jejím uplatňování, která plyne již ze zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „SŘ“), zakotvuje rovněž jejich zpřístupnění prostřednictvím NGÚP (k němu viz. níže), ve kterém příslušný pořizovatel zveřejní rovněž územně plánovací dokumentaci, zastavěné území, územní studii a územní opatření a jejich návrhy (§ 43 odst. 2 NStavZ). Cílem nové právní úpravy je tak zvýšit transparentnost a umožnit dotčeným orgánům a veřejnosti se včas zapojit do procesu pořizování územně plánovací dokumentace, tedy naplnit požadavky Směrnice 2001/42/ES, o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí, resp. Aarhuské úmluvy.
4.3.Kvalifikační požadavky pro výkon územně plánovací činnosti
Úprava kvalifikačních požadavků kladených na úředníky územních samosprávných celků vykonávající územně plánovací činnost nedoznala výrazných změn. NStavZ až na drobné změny přejímá stávající úpravu § 24 StavZ. Úředník, jenž kvalifikační požadavky nesplňuje, nadále může územně plánovací činnost po přechodnou dobu, kterou NStavZ zkracuje na dva roky, vykonávat pod odborným dohledem úředníka kvalifikační požadavky splňujícího. Zároveň NStavZ zachovává možnost, dnes upravenou v § 195 StavZ, udělit úředníku výjimku z kvalifikačního požadavku na vzdělání[11]. Smyslem úpravy je využít potenciálu úředníků, kteří prokazují dobré výsledky, ačkoliv nesplňují požadavky na vzdělání. O udělení výjimky by nově s ohledem na institucionální reformu rozhodoval Nejvyšší stavební úřad, nikoliv Ministerstvo pro místní rozvoj, jak tomu je podle StavZ.
4.4.Pořizovatelská činnost
NStavZ navazuje na aktuální úpravu. Pořizovateli vykonávajícími územně plánovací činnost jsou: Nejvyšší stavební úřad, Ministerstvo obrany, krajský úřad a obecní úřad obce s rozšířenou působností, které NStavZ společně označuje jako „úřad územního plánování“ (§ 19 odst. 2) a obecní úřad, ovšem pouze za předpokladu, že zajistí, že pořizovatelská činnost bude vykonávána osobou splňující kvalifikační požadavky.
Nejvyšší stavební úřad nahrazuje v otázce pořizovatelské činnosti stávající MMR. Je nadřízeným správním orgánem krajských úřadů, kterému kromě výkonu kontrolní, metodické a další činnosti (viz. § 21 odst. 2 NStavZ) náleží též pořizování územního rozvojového plánu a politiky architektury a stavební kultury. Vedle toho Nejvyšší stavební úřad vede NGÚP.
Ministerstvu obrany náleží na poli územního plánování opět jen dílčí role, neboť svou působnost v oblasti územního plánování vykonává jen na území vojenských újezdů.
Postavení krajského úřadu a obecního úřadu obce s rozšířenou působností změn nedoznalo. Prvně zmíněný nadále kromě dalších činností (viz. § 23 odst. 2 NStavZ) pořizuje zásady územního rozvoje, které vydává zastupitelstvo kraje. Obecní úřad obce s rozšířenou působností pak kromě jiného (viz. § 25 odst. 2 NStavZ) pořizuje územní a regulační plán, jež vydává zastupitelstvo obce. Vedle toho dále pořizuje a vydává vymezení zastavitelného území a územní opatření.
Větší změny, resp. větší konkretizace, se dočkal stávající § 6 odst. 2 StavZ, který umožňuje, aby obecní úřad v určitém rozsahu vykonával územně plánovací činnost, zajistí-li, že bude vykonávána osobami splňujícími kvalifikační požadavky. NStavZ stávající nedostatečnou, vágní, úpravu rozpracoval a stanovuje konkrétní a transparentní postup vydání potvrzení, které obecnímu úřadu umožní vykonávat územně plánovací činnost. Potvrzení vydá nadřízený krajský úřad k žádosti obecního úřadu, pokud je osvědčeno, že územně plánovací činnost bude vykonávána osobou splňující kvalifikační požadavky. V potvrzení krajský úřad vymezí konkrétní rozsah výkonu územně plánovací činnosti (např. k pořízení konkrétní změny územního plánu), od něhož se obecní úřad nesmí odchýlit. Zákon pamatuje i na situaci, kdy osoba vykonávající územně plánovací činnost kvalifikační předpoklady splňovat přestane. V takovém případě obecní úřad pořizování neprodleně přeruší, informuje krajský úřad a obecní úřad obce s rozšířenou působností a pokud ani ve lhůty stanovené krajským úřadem překážka nepomine, krajský úřad vydané potvrzení zruší. Rozpracovanou činnost dokončí obecní úřad obce s rozšířenou působností.
Popsaní pořizovatelé mohou vykonávat pořizovatelskou činnost prostřednictvím osob uvedených v § 42 odst. 2 NStavZ. Současná úprava StavZ rozlišuje na úrovní úřadů územního plánování, řečeno terminologií NStavZ, výkon územně plánovací činnosti buď přímo prostřednictvím úředníků územních samosprávných celků, kteří disponují osvědčením zvláštní odborné způsobilosti (§ 21 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků) a splňují kvalifikační požadavky vzdělání a praxe podle § 24 odst. 3 StavZ, nebo prostřednictvím jiné fyzické osoby splňující podmínky totožné. Možnost výkonu územně plánovací činnosti prostřednictvím totožně kvalifikované fyzické osoby, jež pochopitelně vystupuje jménem příslušného obecního úřadu, řeší nedostatečné personální kapacity některých obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, které by standardně byly úřadem územního plánování pro obce spadající do jejich obvodu. Obecní úřady tzv. jedničkových a dvojkových obcí tak mohou s výjimkami stanovenými v § 6 odst. 2 StavZ vykonávat územně plánovací činnost samy. Toto rozdělení NStavZ včetně kvalifikačních požadavků, o nichž bylo pojednáno výše, zachovává. Mezi osoby, jejichž prostřednictvím pořizovatel vykonává územně plánovací činnost, nicméně nově zařazuje rovněž státního zaměstnance, který byl přijat do služebního poměru v oboru státní služby, jehož součástí je územní plánování [§ 46 odst. 2 písm. a) NStavZ]. To pochopitelně připadá v úvahu pouze u Nejvyššího stavebního úřadu, případně u Ministerstva obrany. Významnější novinku představuje rozpracování institutu „osoby oprávněné k pořizování“, o níž jsme se jako o fyzické osobě splňující kvalifikační požadavky, která pro obec smluvně zajišťuje výkon územně plánovací činnosti, zmiňovali výše. NStavZ nově zakotvuje proces udělení oprávnění k výkonu územně plánovací činnosti, které vydává Nejvyšší stavební úřad, jakož i otázku zániku uděleného oprávnění, resp. další požadavky např. na bezúhonnost osoby oprávněné k pořizování (blíže srov. § 50 – 53 NStavZ). V zájmu digitalizace a transparentnosti se zavádí seznam osob oprávněných k pořizování, jenž vede Nejvyšší stavební úřad. Údaje jsou zveřejňovány v NGÚP. Shrneme-li výše uvedené, výkon územně plánovací činnosti obecním úřadem, který není úřadem územního plánování, bude možný, pokud nadřízený krajský úřad vydá příslušnému obecnímu úřadu předmětné potvrzení. Potvrzení může krajský úřad vydat jen v případě, pokud obecní úřad prokáže, že územně plánovací činnost bude vykonávána osobou oprávněnou k pořizování, která disponuje příslušným oprávněním vydaným Nejvyšším stavebním úřadem.
Návrh nové právní úpravy zachovává rovněž institut „určeného zastupitele“, jehož úkolem je hájit zájmy samosprávného celku v procesu pořizování územně plánovací dokumentace. S ohledem na sjednocení procesu pořizování územně plánovací dokumentace jej nicméně NStavZ nově rozšiřuje i na pořizování zásad územního rozvoje. I zastupitelstvo kraje tak bude povinno zvolit ze svého středu určeného zastupitele, který bude spolupracovat s pořizovatelem. V případě rozporů, u nichž nedošlo mezi pořizovatelem a určeným zastupitelem ke shodě, je rozhodující řešení pořizovatele, pokud se týká souladu s nadřazenou územně plánovací dokumentací nebo souladu se závaznými stanovisky dotčených orgánů. V ostatních případech bude rozhodné řešení navržené určeným zastupitelem. Oba subjekty mají možnost požádat o přezkum zvoleného řešení Nejvyšší stavební úřad.
4.5.Dotčené orgány v procesu územního plánování
Jak bylo uvedeno výše, NStavZ sjednocuje proces pořizování územně plánovací dokumentace (a dalších vybraných nástrojů územního plánování). Z toho důvodu „vytkl před závorku“ obecná ustanovení o uplatňování závazných stanovisek dotčenými orgány v procesu územního plánování. Stejně jako současná právní úprava NStavZ zachovává fikci stanovisek dotčených orgánů, pokud nejsou vydány ve stanovené lhůtě. V takovém případě se k později uplatněnému stanovisku nepřihlíží. Nejedná se tedy o fikci souhlasného stanoviska. Změna oproti stávající úpravě je tedy spíše systematická nežli věcná. Fikci stanoviska zná i StavZ – pro závazná stanoviska k návrhu politiky územního rozvoje srov. § 33 odst. 3 StavZ, pro závazná stanoviska k návrhu zásad územního rozvoje srov. § 37 odst. 2 StavZ, pro závazná stanoviska k návrhu územního plánu srov. § 50 odst. 2 StavZ etc.
Pokud dojde k rozporu mezi pořizovatelem a dotčenými orgány, případně mezi dotčenými orgány navzájem, postupuje se podle § 136 odst. 6, resp. 133 odst. 2 SŘ. NStavZ zvláštní úpravu řešení rozporů neobsahuje, pouze v § 55 odkazuje na subsidiárně aplikovatelný správní řád.
4.6.Územní rezerva
Stejně tak úprava územní rezervy reflektuje sjednocení procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Její definice se nemění, jedná se o plochu nebo koridor, které jsou vymezené v územně plánovací dokumentace pro využití, jehož potřebu a plošné nároky je potřeba prověřit (§ 56 odst. 1 NStavZ), přičemž v případě kladného výstupu prověřování je třeba změnu promítnout do územně plánovací dokumentace. Zatímco StavZ upravuje možnost vymezit územní rezervu v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1 StavZ) a územním plánu (§ 43 odst. 1 StavZ) zvlášť, NStavZ tuto možnost připouští obecně pro „územně plánovací dokumentaci“, tedy nově výslovně též pro územní rozvojový plán.
4.7.Úplné znění a koordinační výkres
Dalšího rozpracování se dočkala rovněž úprava povinnosti pořídit úplné změní územně plánovací dokumentace, resp. nově též vymezení zastavěného území, tzn. účinného znění územně plánovací dokumentace (případně vymezení zastavěného území) se zapracovanými změnami, jak nově definuje NStavZ v § 57 odst. 1. Povinnost zpracovat úplné znění obsahuje i aktuální právní úprava– pro politiku územního rozvoje srov. § 163 odst. 2 StavZ, pro zásady územního rozvoje srov. § 164 odst. 1 StavZ a pro územní a regulační plán srov. § 165 odst. 1 StavZ.
Smyslem pořízení úplného znění územně plánovací dokumentace je usnadnit adresátům orientaci v aktuálně platné územně plánovací dokumentaci bez nutnosti dohledávat a porovnávat jednotlivé přijaté změny. Samotné úplné znění nicméně není závazné pro rozhodování v území. V případě rozporů s přijatou územně plánovací dokumentací, resp. vymezením zastavěného území, se pochopitelně vychází právě z nich. Pořizovatel pak odstraní pochybení bez zbytečného odkladu (§ 58 odst. 2 NStavZ).
Obsahem úplného znění je pochopitelně celá textová a grafická část, z odůvodnění pak pouze koordinační výkres, který zobrazuje kromě regulativů využití území rovněž omezení a limity (plynoucí např. z ochranných a bezpečnostních pásem apod.).
4.8.Jednotný standard územně plánovací dokumentace
Až do přijet zákona č. 47/2020 Sb., kterým se mění § 20a StavZ, neobsahoval právní řád standardizovanou úpravu územně plánovací dokumentace. Jednotné obsahové náležitosti územně plánovací dokumentace, které stanovilo Ministerstvo pro místní rozvoj na základě zákonného zmocnění v § 193 StavZ vyhláškou č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, se nejeví v souvislosti se zvyšujícími se technickými možnostmi veřejné správy jako dostatečné. S ohledem na zavedení NGÚP je standardizace výstupů územního plánování nevyhnutelná, neboť jen tak je možné zaznamenávat a zveřejňovat data v jednotné „databázi“ veškeré územně plánovací dokumentace na území České republiky. Sjednocení vyjadřovacích prostředků, tedy jednotný výklad základních jevů a obdobný grafický projev, má za cíl zjednodušit práci jejich uživatelům a také sjednotit interpretaci územně plánovacích dokumentací[12]. Záměrem NStavZ je rovněž usnadnit orientaci široké veřejnosti zejména při zapojení se do procesu pořizování územně plánovací dokumentace.
Novelizovaný § 20a StavZ je tak víceméně doslovně převzat do § 59 NStavZ. Návrh nové právní úpravy nicméně navíc pod jednotný standard územně plánovací dokumentace oproti StavZ zahrnuje rovněž vymezení zastavěného území (což je logické, má-li se i vymezení zastavěného území zveřejňovat v NGÚP). Druhá změna spočívá s institucionální reformou veřejného stavebního práva. Prováděcí právní předpis, který má stanovit podrobnosti jednotného standardu, bude namísto MMR (§ 193 StavZ) vydávat Nejvyšší stavební úřad, jakožto ústřední správní úřad ve věcech územního plánování, stavebního řádu a vyvlastnění (§ 16 NStavZ).
4.9.Územně plánovací informace
Úprava územně plánovací informace se z dnešní části třetí StavZ, upravující územní plánování, přesunula do § 174 NStavZ, tedy do části šesté, která obsahuje stavební řád. Nadále o ni zákon nehovoří jako o územně plánovací informaci, ale v návaznosti na § 139 SŘ jako o předběžné informaci. Účel předběžné informace zůstal zachován, nicméně vzhledem ke zrušení více než desítky různých povolovacích procesů (územní řízení s posuzováním vlivů na životní prostředí, společné územní a stavební řízení, společné územní a stavební řízení s posuzováním vlivů na životní prostředí, zjednodušené územní řízení, územní souhlas etc.), které byly nahrazeny jediným povolením, se pochopitelně mění její obsah. Příslušný stavební úřad žadateli sdělí informaci o podmínkách využívání území, o nezbytnosti povolení záměru a jeho kolaudace, o způsobu posuzování jeho žádosti a podmínkách pro vyhovení a o dotčených orgánech ve vztahu k území. Základní obsahové náležitosti žádosti zůstaly zachovány. Co ovšem ze zákona vypadlo je omezení platnosti předběžné (územně plánovací) informace na jeden rok ode dne jejího vydání s výhradou změny podmínek, za nichž došlo k jejímu vydání. Nezbývá tedy než vycházet z § 139 odst. 4 SŘ. Předběžná informace tak přestane platit, dojde-li ke změně okolností rozhodných pro její obsah.
[11] Vedle toho jsou základními kvalifikačními kumulativně osvědčení odborné způsobilosti, resp. osvědčení o vykonání úřednické zkoušky a požadavek praxe.
[12] Sněmovní tisk 1008/0, Vládní návrh stavebního zákona, str. 253