Územní plánování v návrhu rekodifikace stavebního práva – Díl I.
- Úvod
Po téměř třech letech příprav vláda České republiky schválila na konci srpna návrh nového stavebního zákona (dále jen „NStavZ“), který má nahradit stávající zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (dále jen „StavZ“).
Rádi bychom v našem příspěvku představili základní změny, které se dotýkají oblasti územního plánování. V úvodu nejprve rozebereme strukturu právní úpravy NStavZ a dále budeme pro přehlednost jednotlivé části textu řadit tak, aby kopírovaly strukturu NStavZ. Naším cílem nebude podat komplexní výklad územního plánování ani čtenáře obtěžovat naším hodnocením návrhu rekodifikace územního plánování. Namísto toho se pokusíme podat deskriptivní výklad postihující stěžejní změny, které se územního plánování dotýkají.
- Struktura úpravy územního plánování v NStavZ
Stávající úprava územního plánování v části třetí StavZ je řazena do tří hlav. O prvních dvou hlavách, které upravují jednak cíle a úkoly územního plánování, jednak obecná ustanovení a společné postupy (např. veřejné projednání, jednotný standard územně plánovací dokumentace apod.), lze hovořit jako o obecné části úpravy územního plánování, která se použije pro postupy podle hlavy třetí, o níž můžeme hovořit jako o části zvláštní. Hlava třetí upravuje nástroje územního plánování. Na prvním místě nezávazné koncepční nástroje územního plánování, mezi které řadíme územně plánovací podklady (územně analytické podklady, územní studie). Na ty navazují závazné koncepční nástroje územního plánování seřazené hierarchicky od nejvyššího po nejnižší, tedy od politiky územního rozvoje (kterou StavZ neřadí na rozdíl od NStavZ do územně plánovací dokumentace) přes zásady územního rozvoje až po územní plán (resp. po vymezení zastavěného území). Každý z dosud uvedených nástrojů územního plánování přitom obsahuje vlastním úpravu procesu jeho pořizování (případně pořizování jeho změn). Následuje úprava dvou realizačních nástrojů územního plánování, tedy regulačního plánu (rovněž zahrnující samostatnou úpravu jeho pořízení), a územního rozhodnutí. Do dílu čtvrtého o územním rozhodnutí jsou vedle samotného procesu územního řízení zařazeny též správní akty, které územní rozhodnutí nahrazují jako je územní souhlas, společné povolení, veřejnoprávní smlouva apod. Třetí hlava StavZ je zakončena úpravou územních opatření o stavební uzávěře, resp. asanaci území a posledním dílem sedmým. Ten pojednává jednak o předkupním právu obce k veřejně prospěšným stavbám/veřejným prostranstvím, jednak o náhradách za změny v území (ať už provedené územními opatřeními nebo změnou územního plánu).
NStavZ na prvním místo řadí rovněž cíle a úkoly územního plánování. Navazující úprava obecných a společných ustanovení je nicméně co do rozsahu i obsahu odlišná. NStavZ totiž upouští od individuální procesní úpravy pořizování jednotlivých nástrojů územního plánování. Namísto toho zakotvuje souhrnnou úpravu pořizování územně plánovací dokumentace, která se v základu použije (nestanoví-li zákon jinak) stejně pro pořizování jakékoliv územně plánovací dokumentace (od územního rozvojového plánu po regulační plán). A právě i to reflektují obecná a společná ustanovení, mezi která byly nově zařazeny díly věnované obecným otázkám pořizovatelské činnosti a dotčených orgánů v procesu územního plánování. Následuje hlava třetí, která upravuje již samotné nástroje územního plánování – nejprve koncepční nezávazné (do nichž nově můžeme řadit navíc Politiku architektury a stavební kultury České republiky), následně koncepční závazné – územně plánovací dokumentaci. Realizační nástroje územního plánování NStavZ nezná[1]. Od územního rozhodnutí (a správních aktů postaveným mu naroveň) NStavZ upouští a povolení záměru podřazuje pod stavební řád. Územně plánovací dokumentaci jako celku je věnovaný díl čtvrtý hlavy třetí. V oddílu prvním jsou rozebrány jednotlivé stupně územně plánovací dokumentace[2], jejich účel, základní obsahové náležitosti a jejich vzájemný vztah. Následují společné oddíly, o nichž byla řeč výše, upravující proces pořízení územně plánovací dokumentace, který je stejný pro všechny její stupně, dále vyhodnocování územně plánovací dokumentace, její změny a společná ustanovení, jež se věnují především otázce zrušení územně plánovací dokumentace. Stejně jako v StavZ je za úpravu územně plánovací dokumentace zařazena svébytná úprava vymezování zastavěného území. Část třetí je zakončena rovněž územními opatřeními a úpravou vztahů v území. Ta se děli na plánovací smlouvy a náhrady za změnu v území. Plánovací smlouvy jsou ve NStavZ upraveny nově, StavZ je výslovně zmiňoval pouze v kontextu pořizování regulačního plánu na žádost. Předkupní právo obce (§ 101 StavZ), kterým je zakončena část třetí ve StavZ, NStavZ nepřejal.
- Cíle a úkoly územního plánování
Územní plánování představuje část veřejného stavebního práva, která upravuje koordinaci veškeré činnosti v území a jednotlivých veřejných i soukromých zájmů s těmito činnostmi souvisejících. Jeho výsledkem je „společenská dohoda“[3] upravující budoucí využití území[4]. Slovy důvodové zprávy k návrhu NStavZ „Územní plánování je základním kamenem „obrazu“ budoucnosti sídel a vzniku kvalitního prostředí“[5].
Cíle a úkoly územního plánování představují určité základní principy právní úpravy územního plánování, přičemž „cíle územního plánování“ jsou pojmem obecnějším než pojem „úkoly územního plánování“, které slouží k dalšímu zpřesňování obecněji formulovaných cílů územního plánování[6]. Cíle a úkoly územního plánování se promítají do koncepčních i realizačních nástrojů územního plánování.
Úprava NStavZ při vymezování cílů navazuje na stávající StavZ. Na několika místech doslovně přejímá úprava StavZ, jinde ji pouze nepatrně modifikuje. Jedinou významnější změnou je zakotvení nového cíle územního plánování, který souvisí s úsilím o zvyšování kvality prostředí vytvářeného výstavbou, které bylo materializováno přijetém Politiky architektury a stavební kultury České republiky, jakožto strategického dokumentu s platností pro území celé České republiky, jejímž cílem je zlepšování kvality vystavěného prostředí (viz. níže), a jejím zakotvením přímo v NStaZ, jakožto nástroje územního plánování. V ustanovení § 38 odst. 3 NStavZ je proto nově upraveno, že „Cílem územního plánování je také zvyšovat kvalitu vystavěného prostředí sídel, rozvíjet jejich identitu a vytvářet funkční a harmonické prostředí pro každodenní život jejich obyvatel.“ Definici pojmu „vystavěné prostředí“ (resp. prostředí vytvářené výstavbou) nalezneme ve schválené Politice architektury a stavební kultury České republiky z roku 2015[7]. Důvodová zpráva k NStavZ vystavěné prostředí považuje s ohledem na přímý vliv jeho kvality na kvalitní život a zdraví obyvatel za klíčovou součást trvale udržitelného rozvoje[8]. Jinak zůstává stávající úprava cílů územního plánování zachována.
Rovněž v otázce úkolů územního plánování NStavZ vychází z § 19 StavZ a téměř doslovně jej přejímá. Z těch několika málo změn a novinek stojí za zmínku § 39 písm. e) NStavZ, který nově za úkol územního plánování považuje vytváření předpokladů pro hospodárné využívání území zástavbou ploch tzv. brownfieldů[9]. Navazuje tak na aktuální trend využívání rozvojového potenciálu obcí primárně směrem „dovnitř“ obce, nikoli směrem „vně“, za aktuální zastavitelné území, který můžeme vidět například při přípravě Metropolitního plánu hlavního města Prahy[10]. Dále je nově zakotvena v § 41 NStavZ definice „charakteru území“, kterou účinná právní úprava postrádá, ačkoliv s tímto pojmem rovněž pracuje [srov. např. § 19 odst. 1 písm. e) StavZ]. Vymezení charakteru konkrétního území je podstatné například při prověřování a posuzování potřeby změn v území, zejména pro umístění a uspořádání staveb apod. Jinak se jedná skutečně o kosmetické změny, případně nápravu legislativních chyb StavZ [srov. § 39 písm. p) NStavZ, který doplňuje § 19 odst. 1 písm. n) StavZ].
[1] Zřejmě ani regulační plán nebude možné nadále považovat za realizační nástroj územního plánování, neboť NStavZ nepřipouští, aby nahrazoval územní rozhodnutí (resp. povolení záměru). Na regulační plán by tak z našeho pohledu mělo být nahlíženo jako na „zpřesňující“ závazný koncepční nástroj územního plánování.
[2] Nově je pod územně plánovací dokumentaci podřazen i územní rozvojový plán
[3] V NStavZ územně plánovací dokumentace, v StavZ územně plánovací dokumentace a politika územního rozvoje (viz. níže)
[4] Nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. III. ÚS 709/19
[5] Sněmovní tisk 1008/0, Vládní návrh stavebního zákona, str. 230
[6] Dtto, s. 233
[7] Usnesení Vlády České republiky ze dne 14. 1. 2015, jímž se schvaluje Politika architektury a stavební kultury České republiky, obsažená v části III materiálu č. j. 1587/14, str. 11: „Prostředí vytvářené výstavbou je chápáno jako prostředí vně i uvnitř staveb, bezprostředně a pravidelně využívané v souvislosti s těmito stavbami. Je to prostředí vytvořené člověkem, člověkem udržované a užívané. K tomuto prostředí náleží stavby i soubory staveb s jejich pozemky, nezastavěné proluky mezi stavbami, volná prostranství včetně zeleně jako součásti těchto prostranství, chodníky, silnice a ostatní dopravní stavby, veškeré zpevněné plochy, zahrady, stavby v krajině i krajina sama, je-li upravena podle architektonických zásad. Prostředí vytvářené výstavbou je odrazem vývoje společnosti, její materiální a duchovní úrovně. Základní hodnotou prostředí vytvářeného výstavbou je jeho trvání, umění odpovědně reagovat na potřeby dneška a zároveň se ušlechtile proměňovat v čase podle měnících se potřeb společnosti. Prostředí vytvářené výstavbou má dávat pocit kontinuity a stability, nabízet prožitek krásy a pohody a poskytovat hodnotný rámec pro život každého člověka.“
[8] Sněmovní tisk 1008/0, Vládní návrh stavebního zákona, str. 232
[9] „Úkolem územního plánování je ve veřejném zájmu zejména vytvářet předpoklady pro hospodárné využívání území, zejména důsledným využíváním zastavěného území sídel prostřednictvím cílené revitalizace opuštěných a zanedbaných ploch k umísťování staveb pro bydlení, podnikání a využití pro trávení volného času.“
[10] Textová část odůvodnění Metropolitního plánu hlavního města Prahy, str. 170 (03-8)